康良琼

                                                           （青羊区图书馆）

【摘  要】《公共文化服务保障法》作为公共文化领域的一项基础性、全局性、基本性的法律，构筑了我国公共文化服务基本法律体系的框架，并对图书馆法治建设和服务创新提供了良好契机。本文结合《公共文化服务保障法》的背景与意义，就公共图书馆如何依法建馆、依法治馆、依法运营进行了探讨。

【关键词】 《公共文化服务保障法》  图书馆  法制建设

    1、《公共文化服务保障法》的背景与意义

1.1立法背景

党的十八大明确提出了全面依法治国的基本方略和全面建设小康社会的宏伟目标。但在全国已颁行的近三百多部法律中，文化领域的法律法规一直处于相对滞后状态，尤其是文化创造、生产、流通、传播、使用、管理多数环节处于法律规范缺失状态，在设施建设、服务和产品提供、运行机制、财政投入、监督评价等方面缺乏制度性保障。文化领域的现行管理主要依据的是分业管理的行政法规和部门规章，标准不一、尺度不同，在市场和传播上缺乏相应的规范。同时，在发展过程中对公民文化权利的保障缺乏充分的法律保护、公民的文化平等权没能充分实现、文化责任缺失、文化资金投入不足、文化供给与民众需求匹配不够等问题越来越凸显，严重影响我国文化建设的整体推进。因此，加快文化立法，依据法律管理和规范文化产品的创作生产、文化市场的公平交易、文化活动的健康进行、文化信息的有序传播、公共文化的健康发展，为切实维护公民文化权利提供坚实保障，成为在全面建成小康社会的决胜阶段文化领域的关键任务。

2016年，文化界、法学界的专家、学者围绕文化法治建设一般理论、公共图书馆和全民阅读法律、文化产业促进法律以及文化遗产法律的相关问题，深入开展研究，一大批文化领域的规章相继颁布施行。由全国人大教科文卫委员会用历时3年组织起草的文化领域基础性、全局性、基本性的重要法律——《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）也在2016年12月十二届全国人大常委会第二十五次会议上通过，并从2017年3月1日正式施行。

1.2重要意义

《保障法》共六章65条，分别对公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、保障措施、法律责任作了详细规定，是文化立法的一项重大突破，对公共文化的法制建设具有里程碑意义。

1.2.1完善文化法律体系

《保障法》将2005年以来颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》（中办发[2005]27号）、《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）（以下简称《免费开放意见》）、《公共图书馆服务规范》、《全民阅读促进条例》等相关内容进行了一次提纲挈领的集聚，将强化政府转变职能、推动公共文化社会化发展、规范公共图书馆设立条件、确立政府对公共文化的经费保障与服务绩效评价机制等方面进行了具体明确，顺应了经济社会发展新形势下的管理理念创新，遵循了以人为本、全面协调发展的法治精神，对文化法律体系是一次充实和完善，凸显了文化立法的先进性和进步性，对公共图书馆法治化建设具有重要的指导作用。

1.2.2提升政府治理能力
　　《保障法》为各级政府推进文化治理能力现代化提供了基本的法律依据。同时，《保障法》按照建设法治政府和服务型政府的要求，进一步规范和界定了各级政府在公共文化服务中的责任和义务，明确了公共文化服务中的若干重要制度，为各级政府确保行政权力不越位、不错位、不缺位提供了法律依据，为现代公共文化服务体系建设提供了坚实保障。

1.2.3维护民众文化权益

《保障法》为维护人民群众的基本文化权益、满足精神文化需求提供了法律保障。《保障法》坚持以人民为中心的工作导向，突出强调要满足公民的基本文化需求，丰富人民群众的精神文化生活，为更好地促进广大人民群众享有读书看报、看电视、听广播、参与公共文化活动和履行反馈评价权益，提供了有力的法律支撑。
    2、如何依法建馆

《免费开放意见》自2011年出台以来，各地公共图书馆已呈现出千帆竞发、百舸争流的发展态势，推进全民阅读、建设书香中国已取得了阶段性的成效。而《保障法》的出台，将进一步驱动《免费开放意见》的持续推进，并赋予公共图书馆免费开放工作向纵深、优质发展的使命，为公共图书馆如何依法建馆指明了路径。

2.1科学规划与合理布局

   《保障法》第15条明确规定：“县级以上地方人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，根据国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准，结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局。”公共图书馆属于公共文化服务基础设施，理所当然地应当纳入当地经济和社会发展总体规划，纳入城乡建设规划。按照《公共图书馆建设标准》(建标108 -2008)及规范，建设公共图书馆规模应以服务人口数量和相应的人均藏书量、千人阅览座位指标为基本依据，兼顾服务功能、文献资源数量与品种和当地经济发展水平确定。其建设规模与服务人口数量对应指标为：

这一规定既要求国家层面的指导标准、省级层面的实施标准要符合公民基本文化需求和经济社会发展水平，又要求县级以上地方人民政府要结合当地实际需求、财政能力和文化特色，大力构建公共文化设施网络和提供各种保障，明确了政府的法定责任，从法律角度促进各级政府在公共图书馆的规划布局方面同样需要依法履职尽责。

 2.2 需求导向与便民目标

    近几年多地陆续开始新建公共图书馆，但部分地方在图书馆选址和最终落成的馆舍位置上，往往因其经济价值产出不足而让位于各类招商引资项目，偏离人员集聚的优势口岸和空间地段，虽然建设规模宏大，却受众不足，使公共文化服务仅有公益性，缺乏基本性、均等性、便利性，不便群众利用、难以发挥作用。《保障法》第15条规定：“公共文化设施的选址，应当征求公众意见，符合公共文化设施的功能和特点，有利于发挥其作用。”这样务实的制度行文，需要公共图书馆在建馆过程中必须坚持需求导向，立足于便民服务目标，关注民生福祉，避免公共文化设施建设出现资源闲置、浪费现象。

    《保障法》第16条规定：“新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照有关规定、标准，规划和建设配套的公共文化设施”；第18条同时规定：“地方各级人民政府可以采取新建、改建、扩建、合建、租赁、利用现有公共设施等多种方式，加强乡镇(街道)、村(社区)基层综合性文化服务中心建设，推动基层有关公共设施的统一管理、综合利用，并保障其正常运行。”这些规定，把居民住宅小区配套建设公共文化服务设施法律化，可以有效地解决长期困扰基层公共图书馆构建总分馆体系场地、设施不足的问题，给公共图书馆播洒“阅读之花”开辟了广阔的土壤，让阅读进小区、进院落不再遥远。

2.3风格特色与内涵彰显

 《保障法》第17条规定：“公共文化设施的设计和建设，应当符合实用、安全、科学、美观、环保、节约的要求和国家规定的标准，并配置无障碍设施设备。”这一规定，要求公共图书馆的建设从前期策划、规划、设计、施工及设备选型、安装、后续管理等方面，都必须通盘考虑科学与美观，以安全节能环保为前题，以既美观实用又彰显内涵为要义，为把当地公共图书馆建成标志性文化景观和传承文脉史脉地脉的精神家园而精心设计其风格特色和内涵要素。让公共图书馆不仅仅只是一幢房屋和建筑，而是一种城市精神的聚合体、一种地域特色的文化标记、一种百姓乐于栖居的公共空间，是弘扬和传承民族文化精粹和价值观的摇篮，是传播绿色、生态、环保、节能理念的样板和典范。

 2.4内容提供与数量规模

   《保障法》第15条规定：“要结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模。”过去公共图书馆工作更多的是依靠“看菜吃饭、量体裁衣”的人为把控，内容提供主要依据上级下达的经费多少进行服务项目的选择，与当地的经济、人口等因素缺乏直接关链。《保障法》将公共文化设施的种类、数量、规模与当地的人口、经济、地域特色相结合，让公共图书馆在实现基本、均等服务的基础上，满足百姓日益增长的精神文化需求不再是一句空话。这就要求当地政府在建设、规划公共图书馆时，坚持依法办事、依法履职，让公共图书馆的内容提供和数量规模与时俱进。

3、如何依法治馆

随着经济社会的发展，各类管理工作都需要与时俱进、创新推动，并朝着高效能、高品质化方向发展。《保障法》的颁布实施，也为公共图书馆如何依法治馆明确了方向。

 3.1理念创新

《保障法》第24条规定：“国家推动公共图书馆根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”公共图书馆可以按照政事分开、管办分离和建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，以促进图书馆事业发展为目的，以深化体制机制改革为核心，以落实图书馆法人自主权和加强图书馆监管为重要内容，建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的图书馆法人治理结构。

法人治理并不是要取消行政主管部门对图书馆的监管，只是将原来的直接、微观管理改为间接、宏观管理。行政主管部门主要通过向图书馆委派理事、提名或任命图书馆理事长、制定发展规划或相关政策等对图书馆进行监督管理。图书馆依法独立开展相关业务活动，依照有关规定和程序产生或提名本单位的理事会及管理层人选，并按照法律、法规、规章和有关政策的规定对本单位财产、内部人事和其他事务进行管理。

    政府举办事业单位的根本目的在于为社会公众提供公益服务，满足公益需求。来自服务对象的理事对事业单位提供的服务事项有着更为直接和切身的感受，由他们参与事业单位的决策管理，能在一定程度上提高决策的针对性和有效性。因此各地可结合自身业务情况和工作实际需要，增加代表服务对象利益的理事人数，诸如相关领域的知名人士、专家、行业代表等，且本单位以外的人员担任的理事要占多数，具体比例可在章程中予以明确。这种将人事管理、财务和经费分配、重大投资项目等职能交给理事会，并通过章程明确理事会、监事会和管理层的职责权限和运行规则，能够有效地实现政事分离和监督方式的制度化、程序化、规范化。

 3.2人员配置

     《保障法》第51条规定：“地方各级人民政府应当按照公共文化设施的功能、任务和服务人口规模，合理设置公共文化服务岗位，配备相应专业人员。”根据《公共图书馆服务规范》（GB/T28220-2011）中第5.2.3条的要求“公共图书馆工作人员数量的确定，应以所在区域服务人口数为依据。每服务人口10000人-25000人应配备1名工作人员” 、“图书馆编制应达到国家评定等级要求，专业人员占比达到80%以上”的具体规定，公共图书馆在人员配置上，应该以引进专业技术人员为主，若按80万服务人口测算，工作人员应该在32人以上。这为各地公共图书馆争取人员配备、落实行业准入和从业资格提供了依据。

3.3效能为重

《保障法》第55条“县级以上人民政府应当建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度，加强绩效考评”、第56条“各级人民政府应当加强对公共文化服务工作的监督检查，建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度，并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据”。过去各地在公共图书馆建设上重过程轻效能，需求方的愿望和诉求想得不多，经费使用的效果缺乏后续评价和反馈。《保障法》明确提出要建立反映公众文化需求的征询反馈制度、基本公共文化服务的标准制度、公共参与的公共文化设施使用效能考核评价制度、公共文化机构年报制度等等，这些规定，对丰富公共文化服务供给和提高服务效能做出了明确，有助于推进公共文化服务供给的制度化。同时，《保障法》把完善服务体系、提高服务效能作为政府的保障责任写入总则，提出了建立公众参与的公共文化服务设施使用效能考核评价制度等具体措施。同时还对公共文化资源整合、设施互联互通、数字化和网络化建设、特殊人群服务等作出了规定，无不体现出国家层面对服务效能的高度重视。因此，公共图书馆在现代治理的时代背景下，也应该让“效能为先”成为治馆之策。
    4、如何依法运营

从第一所原始雏形的图书馆建立至现在已经有几千年历史，期间走过了艰难曲折的发展历程。在全面建设小康社会的十三五时期，公共图书馆的运行已经步入法治建设的良性轨道。《保障法》的颁布实施，对公共图书馆如何依法运营提供了有力的政策保障。

4.1坚持免费开放

    《保障法》第31条规定：“公共文化设施应当根据其功能、特点，按照国家有关规定，向公众免费或者优惠开放。”早在2012年的《免费开放意见》中就明确规定：“图书馆要免费提供的服务项目必须包含文献资源借阅、检索与咨询，举办公益性讲座、展览，开展阅读推广、宣传活动，基层文化骨干业务辅导，文化信息资源共享工程、公共电子阅览室服务及设备运行维护，流动图书借阅与送书下乡服务，业务活动用房小型修缮及零星业务设备更新等” 同时在《保障法》第29条又规定：“公益性文化单位应当完善服务项目、丰富服务内容，创造条件向公众提供免费或者优惠的文艺演出、陈列展览、电影放映、广播电视节目收听收看、阅读服务、艺术培训等，并为公众开展文化活动提供支持和帮助”。因此，公共图书馆始终应该坚持公益性当头，健全并免费开放基本服务项目，充分彰显其公益性、基本性、均等性、便利性。

 4.2经常性维护

   《保障法》第20条规定：“公共文化设施管理单位应当按照国家规定的标准，配置和更新必需的服务内容和设备，加强公共文化设施经常性维护管理工作，保障公共文化设施的正常使用和运转。”公共图书馆，除了要“建得起”，更重要的是“转得动”，要有持续地、经常性地维护机制和保障制度。因为人气集聚与设施耗损成正比例关系。鼓励民众走进公共图书馆陶冶情操、提升素养、读书看报，这是国民教育、社会教育和终身学习的治本之举，理应持续不断地更新内容、优化氛围、完善设施，这样才能确保公共图书馆具有持续的吸引力和凝聚力。这既是对当地政府保障能力的检验，也是确保公共文化设施能够正常运转的关键。

 4.3强化经费保障

《保障法》对本级财政作出如下规定：“国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。”对国家资金明确规定为：“免费或者优惠开放的公共文化设施，按照国家规定享受补助。”对吸纳社会资金作了如下倡导：“国家鼓励社会资本依法投入公共文化服务，拓宽公共文化服务资金来源渠道。”、“国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务。”同时，鼓励向公共文化服务的捐赠行为，并明确规定“公民、法人和其他组织通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，捐赠财产用于公共文化服务的，依法享受税收优惠。”、“国家鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金，专门用于公共文化服务。”公共图书馆应加大统筹、征集力度，坚持开放办馆理念，让公共图书馆成为一个集聚社会优质资源和一切有识之士的平台，让一切活力竞相迸发，让一切源泉充分涌流。

4.4强化绩效评价与社会力量

《保障法》第55条规定：“县级以上人民政府应当建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度，加强绩效考评“。公共图书馆绩效评价基本内容包括：绩效目标与战略发展规划的适应性、财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况，为加强管理所制定的相关制度、采取的措施，绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等等。目前绩效评价已经逐步纳入财政资金使用的后续监督流程，这就要求公共图书馆在日常运行过程中，务必注重绩效评价，重视结果运用。“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与提供公共文化服务，参与文化志愿者服务，依法成立公共文化服务领域的社会组织，推动公共文化服务社会化、专业化发展”等。

《保障法》还规定了对建立管理评价、教育培训和激励保障机制、反映公众文化需求的征询反馈制度、有公众参与的公共文化服务考核评价制度，将考核评价结果作为确定补贴和奖励的依据等。因此在日常运行中，需要将评价流程、反馈流程常态呈现，既强调过程管理，又强调结果运用。

   5、《公共图书馆法》即将顺势登场

《保障法》作为一部基础性、全局性、基本性的法律，毕竟难以明确公共图书馆的具体事宜，要使公共图书馆法治建设走向更加成熟的体系化的法制轨道，必须有专门的法规作为支撑。今年4月《公共图书馆法（草案）》已经由国务院常务会议通过。这项由国家立法机关制定和认可的关于图书馆事业和图书馆活动的专门法规即将顺势登场。因为有《保障法》担纲，《公共图书馆法》必将成为一部建设和管理图书馆、调节图书馆内外关系的具像化法律规范，成为国家层面领导、组织和发展图书馆事业的重要手段。这项专法，立足于全面建设小康社会的新形势和新机遇，将对图书馆事业发展的原则、目的、性质、地位和社会职能做出规定，将对图书馆的事业管理体制、组织机构和人员编制、人员结构、业务素质、业务职称、待遇做出规定，将对藏书资源的建设与布局、服务方式、服务标准、业务技术标准、发展与布局、经费来源和协作、网络建设和资源共享等等方面做出具体规定。毋庸置疑，公共图书馆建设已经迈入有法可依、有法可据、大有可为的发展轨道，这是值得所有图书馆人欢欣鼓舞并孜孜以求的。

【参考文献】：

        1、《中华人民共和国公共文化服务保障法》；

        2、《以法律推进现代公共文化服务体系建设》，周玮，2016.12.27《华夏经纬网》